《2023年碳定價現況與趨勢報告》帶給我們哪些訊息？（上）
【重點摘要】由世界銀行主導編制的《碳定價現況與趨勢報告》，提供最客觀、全面的碳定價最新發展，為各國政策制定者、學術及研究機構、企業及非政府組織等行動者在擬定、推動、及執行碳定價政策上重量級的參考指標。本文為（上）集，將著重四項重點摘要，介紹直接碳價的現況與趨勢。
由世界銀行（World Bank）主導，集結來自國際碳行動夥伴關係（ICAP）、碳揭露計畫（CDP）以及生態系統市場（Ecosystem Marketplace）等機構提供的關鍵數據編寫而成的《2023年碳定價現況與趨勢報告》（State and Trends of Carbon Pricing 2023），今年邁向第10年。報告提供最客觀、全面的碳定價最新資訊，發展至今已成為各國政策制定者、學術及研究機構、企業及非政府組織等行動者在擬定、推動、及執行碳定價政策上重量級的參考指標。
碳定價（Carbon Pricing）是各國用來抑制排碳以減緩氣候變遷的工具之一。多數的國家採取兩種碳定價方式，分別是碳稅（Carbon Tax）和排放交易系統（Emission Trading System），此外，近年自願性的碳權／碳信用（Carbon Credit）市場機制的聲量亦越來越大。報告就此三種方式的現況與趨勢變化，提供可視化資訊。本文將擷取其中重點，幫助讀者掌握碳定價的最新發展。
重點摘要一、碳稅和 ETS 在 2022 年應對全球經濟和政治動盪下仍保有韌性
總體而言，儘管2022-2023年間全球共同歷經了烏俄戰爭所帶來的能源危機以及疫情復甦後的民生物價攀升，碳稅和ETS仍然展現了驚人的韌性。報告指出，有一半使用這些機制的國家在去年提高了碳價、約三分之一維持碳價不變，其餘僅僅只有不到15%的國家在去年降低了碳價。
（圖一、全球各實行中ETS之價格演進／圖片來源：World Bank）
其中，由於2023年3月歐盟排放交易體系（EU ETS）與瑞士排放交易體系結合，故歐盟ETS的價格出現了大幅增長，每公噸的二氧化碳排放首次超過100歐元（約新台幣3,400元）。然而，南韓的ETS便不這麼樂觀，價格下跌了35%。
除了價格，多數國家在過去的一年間仍然維持現有、預計推出的碳定價制度，或是加強原有機制的管制強度。愛爾蘭、盧森堡、荷蘭、挪威及加拿大的碳稅稅率提高了20%以上；紐西蘭則是逐步減少ETS中的免費配額以及提高取得免費配額的資格，並降低ETS的上限。此外，幾個國家則是承諾將會在未來強化國內碳定價機制的管制強度，以新加坡為例，2022年底該國修訂了相關的法案，預告從2026年開始，其碳稅將會從目前的每單位新幣5元提高到45元（約新台幣1,051元），到了2030年甚至可能達到每單位新幣50~80元的價格（新台幣1,168~1,868元）。
重點摘要二、為實現氣候中和，全球碳價仍有很大的進步空間
報告指出，除了政策，能源市場也是影響各國ETS價格高低的另一關鍵因素。以歐盟為例，烏俄戰爭造成了天然氣短缺，而乾旱造成的水力發電不足和核電廠缺乏足夠冷卻水等問題，都威脅著歐盟的能源市場，迫使其必須增加價格低廉之燃煤的使用量，為了不悖離其減碳承諾，歐盟各國排放額度的需求上升，EU ETS的價格也因此被推高。
（圖二、全球ETS及碳稅之價錢及涵蓋範圍，灰底為「碳價走廊」，表示其碳價有達到或優於碳價高層委員會的建議價格／圖片來源：World Bank）
長遠來看，在《巴黎協定》的升溫限制目標下，全球的碳價必須提高，碳價高層委員會（The High-Level Commission on Carbon Price）就曾經在2017年表示，全球碳價必須在2030年前達到每公噸50美元至100美元（約新台幣1,500元至3,000元），若再將通膨的因素考量進去，2030年前則必須達到每公噸61美元至122美元（約新台幣1,900元至新台幣3,800元）。
反觀當前，截至2023年4月1日，全球僅有不到 5% 的溫室氣體排放的碳價有達到或優於2030年建議範圍（圖二灰色區域，又稱「碳價走廊」），且這些高碳價國家，除了南美洲的烏拉圭，全部都是歐洲國家。此外，目前諸多碳定價機制本身皆有設計免費配額、優惠費率、折抵的規定，都會更進一步地拖慢整體的減碳進程。
重點摘要三、截至2023年4月，全球共有73個碳稅或ETS正在運作
（圖三、全球ETS及碳稅分布圖／圖片來源：World Bank）
自2022年4月至2023年4月，全球運作中的碳稅或排放交易系統總數從68個微幅增加至73個（圖三），其中包括奧地利及美國華盛頓州啟動新的ETS、印尼宣布推出強制性的國家ETS，以及墨西哥的三個州分別實施了新的碳稅。除了新措施的實行，也有很多國家就原有的措施進行強化，例如德國將原本不在EU ETS範圍內之煤炭衍生燃料設施的碳排放，列入該國之國家排放交易系統；荷蘭則是針對電力和工業設定「最低碳價」，確保碳排放具有一定的成本，進而推動低碳投資、促進減排並為碳市場提供穩定、可預測的價格基礎。然而，受到能源危機的影響，部分措施則是在去年暫緩甚或廢止，例如奧地利將其原定推出之國家排放交易系統的日期向後延遲三個月，至2022年10月才開始運行。
（圖四、全球ETS及碳稅覆蓋的溫室氣體占比／圖片來源：World Bank）
儘管一些國家的政策擴大了其碳定價措施所覆蓋之範圍，目前全世界碳稅及排放交易系統涵蓋的全球碳排放量約為23%（圖四），相較於前一年成長不到1%，報告指出這可能是因為已實施碳稅或ETS的大多數國家及區域的溫室氣體排放量正在下降。
此外，亦有不少國家正在計劃擴大其碳稅或ETS之涵蓋範圍，或是採取新的措施。歐盟（European Union）議會甫通過了一系列EU ETS的改革：
- EU ETS 2：建立一個全新、獨立的ETS，覆蓋建築、道路運輸以及當前EU ETS範圍外之小型能源和工業設施之碳排放，預計最快2027年上路。
- 原EU ETS：擴大涵蓋海運、逐步減少免費配額，2024年開始。
- CBAM：針對進口到歐盟境內之鋼鐵、水泥、鋁、電力、肥料及氫氣產品，進口商須購買CBAM憑證，形同課徵碳邊境稅，今年10月開始試行，2026年正式上路。
紐西蘭亦在去年底宣布，獨立於該國ETS，計畫從2025年起對農業進行碳定價，成為全球首例針對農業進行碳定價的國家，此消息一出，國際間一方面讚賞紐西蘭的減碳決心，另一方面卻也引起不少的擔憂，例如：對糧食安全的影響、減少農業活動碳排的方法有限、碳洩漏等問題。惟若紐西蘭的做法可行，將會鼓勵更多國家將其採取之碳定價措施擴大到農業或其他非傳統覆蓋的行業。
重點摘要四、碳稅和ETS收入創新高，用於綠色支出占比最大
報告指出，2022年短短一年間，全球來自碳稅及ETS的收入總共約950億美元（約新台幣兩兆元），比起前一個年度成長了10%，而總收入中前者佔了31%，後者則是佔了69%（圖五）。拉近來看，收入最高的EU ETS共有420億美元的收入，較前一個年度多了78億美元；由政府自每單位人民獲取的收入高低而言，瑞典對道路運輸課的碳稅收入居全球之冠，平均每人一年需繳200美元（約新台幣6,000元）。
（圖五、全球碳稅及ETS的收入演進／圖片來源：World Bank）
近年來，各國政府除了利用碳定價機制來減緩氣候變遷，也將其視為創造政府收入的途徑之一。而收入的高低取決於多元因素：覆蓋的排放源範圍、碳價的設定方式、免費配額的發放、拍賣、折扣和抵銷機制的使用等。以EU ETS為例，龐大的收入來自於排放交易體系涵蓋的大範圍、高碳價，而收入的成長則是與逐漸由免費走向拍賣的配額相關（目前仍有35%的配額為免費發放），從2017年起，整體收入成長超過7倍。
此外，全球將近一半的直接碳價（ETS、碳稅）收入專款專用在綠色支出，協助能源密集的產業進行低碳轉型。隨著碳定價的發展逐漸成熟，各國政府也開始注意到其對於中低收入家戶造成的經濟壓力，歐盟的《五五套案》（Fit for 55）中設立了「社會氣候基金」（Social Climate Funds），將碳定價的收入返還給最受影響的家戶及企業；奧地利的國家排放交易則是設立了「氣候獎金」（Climate Bonus），將碳定價收入返還於民，顯示社會支持是政府在推動減緩氣候變遷的政策上關鍵的一環。
（圖六、各國碳定價收入的全球占比、ETS及碳稅收入的全球占比、全球碳定價收入的用途分布／圖片來源：作者翻譯及製作）
核稿：宜蓁
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資料來源：The State of Green Business 2023
圖片來源：The State of Green Business 2023、pixabay
