2021-12-07 | 作者:艾齊

【COP26後焦點】利劍出鞘之際,為何印度修改《格拉斯哥氣候協定》關鍵字phase down?

聯合國氣候大會COP26最終日(11月13日),各國代表正在簽署《格拉斯哥氣候協定》的最後一刻,印度針對燃煤發電項目修改了關鍵用字,以「逐步降低」(phase down)取代「逐步淘汰」(phase out),並且獲得中國支持終而決議通過。印度這個箭在弦上的軟化舉動,讓全球減碳力道瞬間降低許多,國際議論四起。

再加上印度總理莫迪 (Narendra Modi)近年仍積極推動煤礦擴張計畫,預計將國內煤炭年產量從2019年的7.83億噸提高到10億噸。因此,即使莫迪親自出席COP26大會並公開宣布印度2070年淨零目標,世人仍然對印度的減碳決心,抱持保留態度。

不過,若比照印度政府組織National Foundation for India於11月下旬所發布的一份最新報告Socio-economic impacts of coal transitions in India: Bottom-up Analysis of Jobs in Coal and Coal-Consuming Industries),或許世人就更能理解,印度煤炭轉型的艱辛困難處。

印度首份報告,分析煤炭轉型對社會經濟的影響

根據印度這第一份討論「煤炭轉型」對國民「社會經濟影響」的分析報告印度的燃煤轉型過程是一場「混亂且複雜」(messy and complicated)的路途。根據該報告保守估計,印度目前有超過 1,300 萬人受僱於煤炭開採、運輸、電力、海綿鐵、鋼鐵、製磚等行業。這數字非常龐大,已經超過全球其他160個國家的人口。若加上其他間接活動,印度從事煤炭相關產業的人口將超過 2,000 萬。

報告亦指出,有266個行政區的當地資產至少與1項煤炭行業相關;其中的135個行政區,有2項以上當地資產依賴煤炭行業。

(綠色代表印度的266個區資產與1項煤炭產業相關,橘色與紅色代表135個區資產與2項或2項以上煤炭產業相關。圖片來源:National Foundation for India

2021年印度消耗9.32億公噸的煤,其中77%來自國內生產;而90%的煤炭用於發電。200多年來,無數印度人從事與煤炭相關的各種低階工作,勞力密集、技術落後,地方政府也始終無力改善基礎設施。同時,印度有81%的人從事非正式經濟產業(informal sector),他們沒有任何社會福利的保障。

印度85%的煤炭來自本國的94座露天礦場,然而在2019年全國共420座的礦場中,只有128個獲利;這也意味著大部分處於虧損狀態,很可能在10年內就會關閉。

印度煤炭轉型 如同小國1,300萬人口轉型謀生計

這份報告揭露了印度減碳所面臨的巨大困難,其於人口、規模、產業、深度、廣度層面,是全球史上前所未見。印度的煤炭轉型工程,可以說幾乎是等同於為一個小型國家的整體人口,謀求轉型生路,卻同時必須維持經濟發展、兼顧對世界實踐氣候目標的義務。其工程之浩大複雜、發展路徑之錯縱艱辛,實在是不言可喻。

印度煤炭轉型項目牽涉層面甚為廣泛,包括:訂定中央、州、地方政府與各部門層級的減碳路徑圖、界定與煤炭相關的產業、定義不同部門勞工之轉型、重視契約工與非正式勞工的社會安全與福祉、建立工會職能或類似機制、轉型的財務會計成本估算、環境保護、轉型正義、擴大減碳投資等等。

閱讀這份報告可以發現,印度煤炭轉型有2大關鍵。其一與煤炭轉型密切相關的能源政策,以及延伸的跨範疇勞動、教育、健康等政策,都屬於國家職權,必須由國家層級來規劃路徑,地方政府再進行配合。然而,以目前印度的政治結構與機制來說,這尚不足以順暢運作──地方政府缺乏各種基礎設施、職能和資源,卻是煤炭轉型工程最重要的執行環節。

其二,轉型需要明確的氣候政策與鉅額資金來實施、管理與監控,印度的國內金融體系也必須做好準備。同時,光靠國內資金是無法達成轉型目標,印度必須以煤炭項目向外做全球溝通;並以多邊開發銀行來降低煤產地的風險,促進綠色投資。

這也是為何一些瞭解印度國情的碳專家指出目前印度仍處在煤炭量剛猛需求的階段,能夠「逐步減少」對煤炭產業的依賴即是一項「巨大的進步」。而且全球近200個國家簽署《格拉斯哥氣候協定》,已經響亮地敲響印度煤炭產業的喪鐘,印度政府「無可逃避」,應「更積極地」關閉老舊和低效能燃煤電廠,並承諾不再建造任何新燃煤電廠。

煤炭轉型是這個古老國家的嚴苛考驗

11月下旬,印度遭受每年冬天常見的嚴重空氣汙染襲擊,PM2.5指數在百萬分之290至400之間,遠超過世界衛生組織所訂定的安全數值10至15倍。德里附近約有2,000萬居民深受其害,印度最高法院正在督促政府,召開緊急會議以改善空氣品質。

種種的困難與挑戰,錯綜複雜地鋪陳在這13億人口,地理文化複雜多元的古老國家面前。或許正如發表這份分析報告的主持學者 Swati D'souza 所說,印度的煤炭轉型對話「才剛剛開始」。

 

核稿:繆葶

 

註冊會員並免費訂閱《CSRone電子報》,建立個人永續書單、獲取更多永續新知

 

資料來源:
India ‘cannot escape’ coal phasedown, top coal ministry official says
More than 13 million people are dependent on the coal economy in India: NFI report calls for immediate action plan for post-coal future
Socio-economic impacts of coal transitions in India: Bottom-up Analysis of Jobs in Coal and Coal-Consuming Industries


延伸閱讀:
【COP26後焦點】SBTi全球第一項新《淨零準則》:企業淨零從承諾開始!

GRI Tool
GRI Certified Software & Tools Program