2019-11-05|作者:CSRone 李盈萱

碳定價!企業2030年的關鍵競爭力

世界永續發展商業理事會(World Business Council for Sustainable Development, WBCSD)於2019年9月22日在日內瓦發布了最新的政策白皮書《碳定價—WBCSD政策報告2019》(Carbon Pricing - WBCSD Policy Paper 2019),白皮書中重申,碳定價是支持低碳轉型的最關鍵推動力,也是實現全球增溫控制在1.5°C的氣候目標之最佳利器。

本文參考WBCSD的政策白皮書及全球自願性倡議組織碳定價領導聯盟的高級委員會於2019年9月所出版之碳定價和競爭力報告(World Bank Group, 2019, Report of the High Level Commission on Carbon Pricing and Competitiveness),說明碳交易在國際貿易中所需考量的因素,同時強調碳定價機制及相關政策。

WBCSD白皮書中指出,有效的碳定價政策,不但可以確保環境完整性,也為減少溫室氣體(Green House Gas, GHG)提供一種低成本的方法。在大幅度減排外,也能保持競爭力、創造就業機會、鼓勵創新、促進投資、創造價值,更能為最小化社會成本提供解決方案。

在全球,越來越多的地區和企業,投入實施或計劃實施碳定價機制,但證據表明,有更多類似機制的需求,來推動全球各經濟體及企業深度脫碳,以實現《巴黎協定》的目標。

以下將說明碳定價對氣候行動的意義、碳定價對經濟、環境、社會面向帶來的挑戰,以及國際碳交易的困難與挑戰。

WBCSD: 碳定價是減緩地球暖化的關鍵行動

政府間氣候變化專門委員會(IPCC)報告指出,將全球增溫限制在1.5°C需要在土地、能源、工業、建築物等方面進行「快速且深遠」的改變。同時,IPCC的報告也指出,至2030年,全球碳排放量必須比2010年減少約45%,而2050年更必須達到淨排放為零的目標(IPCC 2018)。

碳定價是全球能否達成將全球增溫限制在1.5°C的重要關鍵。

經濟學家指出,碳定價是一項可以刺激創新,並且最大程度降低過渡成本的工具。不同於透過政府強制力規範特定技術或規定何時減少碳排,碳定價讓減少碳排變成一件有經濟價值的事。受碳價影響的公司,可以自行決定如何以及在何處減少溫室氣體,以及何時採用低碳技術。以此靈活地實現整體環境目標,也是成本最低的方式。

以碳定價方式減緩地球暖化,刻不容緩。這也就是為何聯合國秘書長古特雷斯 (António Guterres) 於2019年5月出席紐西蘭青年活動時提出的新主張,「與其針對人所賺取的薪水來課稅,不如針對人所造成的污染來課稅」。

(聯合國秘書長António Guterres:對碳而不是對人徵稅/圖片來源:Flickr

企業界主張: 碳定價政策的五項特性優勢

根據WBCSD報告,截至2018年全球已經有超過1,300家公司,其中包括名列《財富》雜誌全球500強的100家公司,他們已經宣稱使用內部碳價,或者是預計在兩年內使用內部碳價。

對於企業界而言,碳定價具有下列五大特性優勢,致使企業界積極要求該國政府,應將碳定價納入政策考量,以面對各國接下來的NDCs「國家自定氣候貢獻」目標和長期的氣候策略。

1.    碳定價是最低成本的途徑同時能達減排目標 (The lowest-cost pathway whilst delivering emission reductions):碳定價策略讓企業在壓低成本時,同時思考如何在製程就減少碳排量(碳價越高,企業越要減少碳的使用,進而碳就減少了)。

2.    技術中立 (Technology neutral):碳定價機制能提供技術中立,企業和供應商可以自行選擇回應碳定價機制的路徑,而不是被迫遵守一個已經被制定的法令。也就是藉由內部碳定價機制,企業可以有效決策,優先選擇有效率的低碳製程。

3.    彈性 (Flexibility):藉由直接地編列溫室氣體預算,或是透過碳稅、排污交易、碳交易等多元的方式,避免企業在進行投資時,還要額外想辦法達到碳排放要求。

4.    透明化 (Transparency) :直接的碳排支出是透明的,可以藉由供應鏈進行分配,從資源的擁有者到末端的消費者,皆能對負擔碳排有所貢獻。

5.    鼓勵長遠發展 (Long-term signals encouraging development):針對溫室氣體制定的價格策略,表現出政府對長遠低碳轉型的承諾。這將激勵私營部門持續投資低碳產業和支持低碳轉型。

社會受益: 碳價機制帶來ESG正面效應

至於,在設計和開發碳價機制的過程中,也有幾項關鍵層面,需要適當評估和仔細的管理。WBCSD認為,有效的碳定價政策可以達成下列正面效應: 確保環境完整性、保持競爭力、創造就業機會、鼓勵創新、減少排放並最大程度地降低社會成本。

1.    環境完整性 (Environmental integrity):碳定價可以通過設置碳排放上限或使之保持一致來提供真正的環境效益,進而實現排放目標。確保國家和地區的碳市場上制定有力且一致的法規,並在考慮各地差異的前提下,使不同系統保持一致,以解決可能的競爭問題。

2.    競爭 (Competitiveness):迄今為止,幾乎沒有證據顯示碳定價會影響商品的生產、服務或投資的轉移。但各地仍需考慮各自市場的差異與特殊性,避免部分產業需面對不公平的競爭。以及,當各地逐漸接受碳排放機制或加入碳價組織時,各地的差異性將逐漸減少,亦緩和競爭。

3.    社會影響力 (Social Impacts):碳定價帶來的收益,可以用來支持社會弱勢團體、推動更有抱負的氣候行動、協助能源密集產業轉型和保護能源密集產業。除了對特定人事物進行補償,也可確保大眾的生活成本不會因此提高。

舉例來說:(1) 加州使用Global Geodetic Reference Frame (GGRF)  資金60%的收益來補助運輸工具、可負擔房屋和可持續社區。(2) 瑞士藉由降低健保和社會保障金,來將2/3的碳稅收益歸還給社區與企業。

而在用碳價收益支持社會相關福利時,也要確保部分的收益用來支持具有遠見的氣候行動改善方案,並確保環境永續性。好比歐洲碳排交易系統(EU-ETS) 將80%的收益用於成員國的氣候相關專案;加州GGRF亦投入35%資金來支持能源、自然資源和廢棄物轉型計畫,以減少溫室氣體。

4. 鼓勵研發創新 (Encourage innovation):碳價機制所帶來的收益,還可用來支持技術的研發。進行能源轉型時,技術創新必須成為政策的一部分。有鑑於新興的低碳技術需要非常大量的資金,特別是試點示範和大規模的技術化,因此碳價的收益正好可以拿來鼓勵技術的創新。

舉例來說,EU-ETS將2013至2020收入中的3億資金設置為NER300計畫,用來資助碳捕捉和碳儲存技術(CCS),而2020至2030年,將使用收益中的4.5億配額,用來開發新的低碳技術和改善能源密集產業的製程。

5. 碳定價需與其他低碳政策交叉執行 (Interplay with other policies):碳定價機制需與其他低碳能源政策相互協調,才能極大化提高環境和社會經濟效益,並且避開扭曲、效率不彰和不當分配帶來負面的影響。

整合良好的政策可以減少溝通協調的成本,並促進能源、氣候和其他政策之間的調和。碳價政策可以藉由一系列的配套計畫,包含: 能源效率提升、再生能源技術研發和設置、克服潛在的基礎設施不足以及去除融資障礙。

此外,也要評估碳定價政策與減少溫室氣體排放、氣候能源政策之間的交互作用,好比評估碳定價政策與支持低碳技術、可再生能源和能源效率等政策之間的交互影響關係。

國際市場: 2018碳價總價值約820億美元

有鑑於碳定價是一項對企業、社會面向皆為正面助益的政策。截止2019年8月,全球各地已啟動了57種碳定價機制,其中包含歐洲、加拿大、紐西蘭、新加坡、南非等地。約莫有46個國家和30個地方性轄區,這些涵蓋了約11千兆噸的二氧化碳當量,約佔全球溫室氣體排放量的20%

根據估計,包括碳稅 (Carbon Tax) 和排放交易計畫(Emissions Trading Scheme, ETS)在內,2018年全球碳定價計劃的總價值約為820億美元。全球碳交易市場,包括碳排放交易系統之間的聯繫和碳轉移,帶來巨大商機,並且能據以加快全球氣候行動的腳步。

2018年世界各國政府從碳稅、拍賣配額以及直接支付等途徑,獲得超過440億美元的碳定價收入。與2017年碳定價收入相比較,大幅增加了110億美元。

碳定價挑戰一、缺乏全球性政策

然而,儘管碳定價前景看似充滿機會和利益,卻沒有一種低碳過渡政策能夠為所有地區帶來平等的利益和機會。目前的觀察,各國政策目標、面臨的風險、現有的政策和限制等,都會為碳定價制度制定帶來影響。比方說,不同國家的同性質產業,因為不同的溫室氣體排放限制,將因為碳定價帶來的額外成本,無法與國際上其他業者競爭。

面對這樣的差異,各國可以針對進口商品加徵碳排關稅,來解決競爭不公的問題。只是這樣的邊境管制制度因為複雜性和可能涉及世界貿易組織(WTO, World Trade Organization)的政治糾紛而極少被採用。換句話說,也許全球性政策是一個可行的解方,但它卻可能帶來更複雜的政治問題。

碳定價挑戰二、各國需被保護的產業差異甚大

對於碳定價帶來的挑戰,各國多會保護國內碳排密集且具有交易風險(EITE, Emission Intensive Trade Exposed)的產業。

以加拿大為例,加拿大混合使用碳價政策以及其他政策,來同時減少碳排和避免EITE產業潛在的負面國際競爭。加拿大亞伯達省(Alberta)和魁北克省(Quebec)使用基於產出的定價系統(output- based system)對碳排進行配額。不列顛哥倫比亞省(British Columbia)利用碳稅收入來降低其他公司稅金,並支持特定部門發展創新技術。

加拿大各省份及聯邦政府,藉由支持能幫助企業在轉型過程中降低財務成本的技術,來幫助他們逐漸走向低碳技術。舉例來說,加拿大聯邦政府資助名為「加拿大永續技術協會」(Sustainable Development Technology Canada),來支持全國性低碳技術的研發。亞伯達省把從大型碳排放者支付的碳價收入,拿來資助和示範減排技術。而不列顛哥倫比亞省則提供1,070萬美元的捐款,來協助相關產業在水泥生產中轉用低碳燃料。


(各國藉由保護國內EITE產業來面對碳定價/圖片來源: veeterzy on Unsplash

碳定價挑戰三、各國被保護產業需在地化考量

碳定價對各國EITE產業的影響將取決於產業組成的差異,故需要以地區做為研究基礎。好比小型EITE公司傾向於在地化市場營運,且可以透過在地參與來凸顯其特殊性。至於產業年份、政策差異、運輸方式等,也都將會是考量的因素。意即儘管各國經驗能提供成本轉移、提升競爭力的方法,各地情形仍將視該地產業特性、價格水平等條件,給予調整。

舉例來說,加拿大的新斯科細亞省(Nova Scotia)在鋼鐵生產上比安大略省(Ontario)面對更大壓力,然而在化肥生產上卻比亞伯達省(Alberta)面臨更小的壓力。差異來自各省發電組合和產業規模的不同。據此,進一步發現越是垂直整合的產業,越能藉由動態成本將費用轉嫁給消費者。

面對競爭和潛在疑慮最好的解方是:當越來越多國家採用碳定價和其他氣候政策時,碳價所造成的分歧將逐漸減緩,進而減緩為EITE所帶來的影響。

碳定價挑戰四、碳邊界調整(BCAs)需求與執行困境

在實際案例中,西班牙和摩洛哥是邊界相鄰的電力共區域。摩洛哥沒有碳價機制,但西班牙卻有,在歷史上看,摩洛哥一直向西班牙購買電力,直到最近,摩洛哥的一家火力發電廠上線,西班牙也因此反轉向摩洛哥購買電力。此項轉變,使西班牙向歐盟提出了不正當競爭的主張。電力互連系統的設置旨在確保區域間擁有充足的電力和備用電力,但卻因為上述情形,帶來了額外疑慮。

國際上,這種「邊界碳調整」(border carbon adjustments, BCAs)的考量日增,BCA有助於減少排放,同時防止洩漏。也可以進一步鼓勵其他地區使用碳定價,以避免額外的進口費用。仍然,行政上的政策和規範調整以避免資源重分配的考量,是此制度尚未被廣泛採納的原因之一。

展望未來: 碳定價效益大,需要政策支持

關於環境政策對競爭力的影響,有負向和正向的研究結果。但近年,學者(Cohen and Tubb, 2017)在分析103份已包含氣候政策的研究後歸結,氣候政策對競爭力僅有微量的影響,而這樣的影響也只在於國家間的兢爭,而非縣市或企業間的競爭。

總結來說,碳定價做為一種環境政策,除了能帶來巨大的收益,更有助於整體環境減排,和鼓勵企業進行研發創新,已邁向低碳經濟轉型,但也需要一個長期、穩定且可信賴的政策結構支持。而唯有各國政府、企業共同加入碳定價政策的制定,才能帶來新的改變和擴大影響力。

 

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資料來源:
Business supports carbon pricing to raise climate ambition
Carbon Pricing - WBCSD Policy Paper 2019
Report on Carbon Pricing and Competitiveness (CPLC)
圖片來源:
Kevin Gent on Unsplash/ veeterzy on UnsplashFlickr


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