2018-06-01|作者:OP Agarwal/編譯:CSRone 倪上筑

蛤?...永續基礎建設要挑戰向「非直接使用者」收費?

過去很長的一段期間,印度中央政府國家房屋與城市發展部門(MoHUA)和新德里政府,雙方就曾為了地鐵票價是否需要調漲而爭執不休、隔空交鋒。中央部會希望透過漲價,讓地鐵可以轉虧為盈、永續經營;而新德里政府則認為,漲價會讓乘客數下降、營業更虧損。

其實,這個情況不僅發生在印度新德里,世界各國也在面臨相同問題:誰應該支付基礎設施的營運與建設費用?

或者是說,大眾交通運輸系統帶來便捷、環保的生活,但你願意為此付出多少代價:接受調漲的票價?支付更高額的稅負?

印度新德里與台灣北捷的現況

據「全球經濟與氣候委員會」(Global Commission on the Economy and Climate)的調查指出,永續的基礎建設是對抗氣候變遷的關鍵因素之一,因此各國都應盡力推展相關公共政策,以有效減緩氣候暖化,爭取在2030年前達到聯合國的永續發展目標。

永續基礎建設包含自然基礎工程、能源供應設施、公共交通運輸系統、水源供應與衛生系統等,這些建設並營運工程都需要一筆為數不小的費用,而誰需要為這筆龐大金額負起責任,就成為令各國政府頭痛的難題。

根據印度現行法律,「票價制定委員會」會定期審查新德里的地鐵票價,並考量營運成本,試算不同票價下的獲利與虧損,給予修訂建議,而此委員會在進行現況評估後,決定在今年十月調漲地鐵票價。

印度中央部會MoHUA近期發出聲明表示,若新德里政府不同意調漲地鐵票價,則需支付5.6億美元(約360億盧比;167億元台幣)給新德里地鐵,以協助地鐵持續營運。然而,新德里政府反對此項決議並指出,先前調漲票價,已造成搭乘地鐵的人數呈現大幅下降的趨勢,此時若再次調漲,恐會導致更多民眾拒絕使用大眾運輸工具。

實際上,世界各國的大眾交通運輸系統實在少有透過收取票價的機制,使本業達到收支平衡的狀況。雖目前香港、新加坡和倫敦的大眾運輸系統已完全轉虧為盈,但處於虧損狀態的國家仍占多數:法國巴黎(30%)、芝加哥(42%)、波士頓(40%),馬德里(41%),北京(59%)和溫哥華(28%)等城市也僅恢復少部分的營運成本。

回頭觀察我國台北捷運(以下簡稱北捷),自1996年通車至今,儘管搭乘捷運的人次逐年增長(2017年2月運量已累積達80億人次),亦是無法僅靠本業恢復營運成本。北捷近年積極拓展附屬事業,並將站內的空間出租作為商業使用(快取寶、廣告看板),藉由業外收入彌補虧損,已於2016年達盈餘15億元。

翻開印度新德里地鐵2016到2017年度的財務報表,可得知目前制定的票價收入約占其營運成本的60%,若想有效降低交通堵塞與碳排放問題,又不想調漲票價、增加乘客使用成本,那麼新德里地鐵或許該考慮依靠其他外部收益來達到收支平衡的狀態。

營運費用從哪來?誰大眾交通運輸系統中獲益?

在新德里政府和MoHUA雙方的爭論中,其實有兩個不同議題被混同討論,其一,經營地鐵等大眾運輸工具需要一筆龐大的費用,而營運者需要努力補足這些金額;其二,「使用者付費」的概念。

目前最大的關鍵問題在於「乘客並非唯一的受益者」。也就是說,如果我們希望僅透過收取費用達到地鐵的收支平衡,這也就意味著把乘客當作運輸系統中唯一的受益族群。

而實際上,仍有其他非大眾運輸系統乘客也會受益。例如,大眾交通運輸系統建設,減少道路堵塞,開車者因而受益;因交通便利,周邊房價大增,屋主因而受益。另外,因便捷的大眾交通運輸系統,減少汽機車使用量,一併降低二氧化碳的排放量,該地區居民受益於更乾淨的空氣。以至於其他非大眾運輸系統的乘客(受益者)也應該為此付費。

令人難過的是,在目前的制度與社會氛圍下,這些非直接受益的群眾,大多不願意對大眾交通運輸系統的營運成本,做出實際付費行動。

我們得承認,票價並不能以平衡營運成本為目標來訂定,需要考慮乘客的支付能力,以及非用戶者所獲得的相關利益等因素。而目前世界各地諸多城市已開始採用「非用戶受益者向公共交通運輸系統付費」的制度。

巴黎約有三分之一的公共交通運輸營運費用,是來自企業的營利事業所得稅;而美國約有四分之一的汽油燃料稅會補給公共運輸工具;哥倫比亞甚至透過「改善稅徵」(一種針對因大眾交通運輸工具的建設,而使房地產值升高的屋主增加稅收),來為公共交通運輸工具提供營運資金。

營運成本由能源(燃油效率)、人力(員工薪資)等因素決定,而國家政府應透過積極地政策行動分擔大眾交通運輸的營運成本,政府也有權利將這些營運成本分配給不同受益者(不僅是使用者),藉此協助交通運輸達到收支平衡、永續經營。

資料來源:Mass Transit Is a Public Good. Everyone—Not Just Riders—Should Pay For It.

圖片來源:Sabri Tuzcu


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