最新研究：都市應保障邊緣人工作權益
根據統計，非典型勞動工作者已占南半球城市50％至80％的就業人口。其所衍生出來的低薪、高風險與相關衝突的問題，正考驗著先進國家政府的應變能力。本文藉由印度、拉丁美洲的非典勞動者的成功案例，說明如何協助都市邊緣人取得應有的權利，並平衡灰色經濟與一般工作者間的關係，避免其衝突與資源消耗。
隨著各國工業化的發展趨勢，以及企業結構的急遽變革，現今全球打零工方式的非典型工作者，比例日漸增加。都會區美好的就業前景，更吸引其他經濟發展較為落後的城鄉地區居民大量湧入，然而，多數城市並沒有足夠的工作職缺，來滿足這些供過於求的人力資源。
據日前《華盛頓郵報》指出，目前非典型勞動工作者1（以下簡稱為非典工作者）已占南半球城市50％至80％的就業人口，而其地下經濟2更是創造出驚人的GDP產值。儘管都市需要這些非典工作者來提升生產力， 但國際社會對這群人多抱持著敵意。
世界資源研究所 (World Resources Institute) 倡議非典工作者權益的運動《邁向更平等的城市》(Towards a More Equal City)，日前發布一份名為《接納邊緣工作者》(Including the Excluded) 的最新報告，詳述了南半球的城市如何在促進經濟生產力和環境永續的同時，規劃並實踐支持非典工作者的相關政策。
從數據上來看，非典型就業的經濟規模與就業人口數非常驚人。非洲城市中的非典型就業人口比例高達76%，亞太地區為47%，而美洲則為36%。據台灣大學與成功大學所合作的調查團隊研究統計，台灣地下經濟規模更佔GDP的三成（28%）左右。
遺憾的是，非典工作者隱藏著高失業率及高度就業風險，多數非典工作者會轉為地下經濟等低薪且低保障的邊緣工作。因此，都會區的民眾往往將非典工作者當成「逃避政府稅制與監管」的「特異族群」，也有部分民眾認為他們占用公用資源、工作的衛生條件較差、公共安全風險較高。因此，過去非典型就業人口在政策規劃上時常被政策所忽略。
因應全球工業化的趨勢，各國企業在生產型態上多出現改革性的轉變，而這股為了降低人力成本，轉而聘用非典工作者的趨勢，也同樣發生在台灣。據勞動部調查統計，截至2017年12月止，我國非典型就業人口已飆破80萬人，其中15到29歲的非典型就業人口更約占3分之1。
幸運的是，近年非典工作者在整體就業市場比例節節高升，並在國際社會氛圍的帶動下逐漸受到關注，愈來愈多的政府人員與民眾意識到非典型就業人口所帶來經濟貢獻，並開始將非典工作者的勞動環境納入政策考量。
「都市人口不斷增長，都市需要將地下經濟當作城市經濟永續發展不可或缺的一部份。」世界資源研究所（WRI）羅斯永續城市中心 (Ross Center for Sustainable Cities) 研究員Victoria A. Beard表示，地下經濟所創造的就業機會遠大於正規經濟（特別對低收入者而言，這些非典型工作門檻較低，較能獲得工作機會），其對經濟發展更有著重大貢獻。
研究機構「非正式就業婦女：全球化與組織化」（WIEGO）與世界資源研究所羅斯永續城市中心的一份合作研究報告指出，都市的包容性，以及包容的方式對非典工作者來說都是至關重要的，若都市切割非典型就業人口，可能使在職的低收入戶族群失去部分經濟來源，加劇城市中的不平等、降低經濟效益。
那麼我們該如何協助這些非典工作者，以利他們提高經濟生產力呢？舉例而言，街頭攤販需要在良好的公共空間進行商品貿易；廢棄物管理者需要取得公共採購的權利，以便與政府合作、有效進行廢棄物分類與回收。最後，家庭傭工需要我們的平等尊重，以及取得公共服務3的權利。
《接納邊緣工作者》(Including the Excluded) 的作者指出，目前已有諸多城市的創新改革方案，與家庭傭工、街頭攤販等非典工作者合作、創造雙贏模式。例如，擁有超過150萬名非典工作者的印度婦女組織SEWA（Self Employed Women's Association of India），與地方政府攜手合作，提供組織內部公共基礎設施服務，並協助成員與特定部門合作，使其擁有穩定的住房、電力和乾淨的水源。另一個案例則是發生在拉丁美洲的幾個城市中，垃圾管理組織獲得政府長期的認可與支持，並簽訂合約以配發垃圾運輸車輛、垃圾儲存區域。
「政策改革的影響力不可被低估。」儘管非典型工作與政府合作、成功轉型的案例眾多，WIEGO顧問、哈佛甘迺迪學院公共政策講師Martha A. Chen仍認為，「將非典型工作組織正式納入都市政策管理中，以平衡非典工作者與政府雙方利益為主的政策角度出發，才能真正促進社會與經濟正義」。
上述的合作成功案例，共有四個關鍵前提：
一、允許非典型工作者使用公共場所，並提升其獲得公共採購的機會
為了提高空間使用率並刺激都市經濟成長，地方政府應承認非典工作者在經濟層面的貢獻，以協商政策代替法規懲罰。此外，非典工作者應有相同權利取得公共服務、使用公共空間，並允許非典工作組織參與公共採購與競爭，使其增加經濟生產力。
二、改革現有法律，支持非典型工作者
中央與地方政府應提供較為便利的管道、鼓勵非典工作者辦理營業登記，增加政府稅收的同時，透明化非典工作者的稅收狀況，並將福利政策普及化到非典工作族群。
三、將非典型就業領袖納入政策制定過程
由於非典工作者多於繁榮的都市中心工作，故都市應將地下經濟活動納入當地經濟發展與土地分配計畫中。
四、支持並協助改革組織
《接納邊緣工作者》(Including the Excluded)報告中，所有成功的合作案例，都是由非典工作組織所發起的改革行動，故我們應支持相關改革協會，為其宣傳活動提供技術支援，並協助組織與政府、媒體進行對話。
「2050年後，全球將有三分之二的人口生活在都市中，相較於今日增加近25億人口。」WRI羅斯永續城市中心全球主管Ani Dasgupta表示，「為了國家與城市的永續發展，都市需要盡快了解地下經濟的價值所在，並找到更好的方案來提高非典型工作者的生產力。」
【譯註】
1. 「非典型工作者」亦稱非正規就業者，指員工與雇主不存在長期雇傭關係，包含一般派遣工、臨時工，以及自我聘僱者。
2. 「地下經濟」又稱灰色經濟或非正式經濟，指國民之經濟活動脫離政府法律規束，未向政府申報登記和納稅的經濟成分，被國際社會公認為「經濟黑洞」。
3.「公共服務」是指由政府或經過公共授權的組織，提供具有共同消費性質的公共物品和服務；擁有非排他性與非競爭性。
資料來源：RELEASE: New Study Calls on Cities to Integrate Informal Workers
圖片來源：Alekzan Powell
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