2021-08-17 | 作者:環境資訊中心/黃鈺婷 編譯;林大利 審校

東協市場遇上歐盟「碳邊境調整機制」 是貿易保護還是低碳轉型契機?

今年7月14日,歐盟規劃已久的「碳邊境調整機制」(Carbon Border Adjustment Mechanism,簡稱CBAM)正式公佈,未來將針對未遵守歐盟碳排放規定的進口產品徵稅,引起各國關注。

歐盟期待透過這個機制,避免企業將碳密集產業外移至環境法規較為寬鬆的國家,造成碳洩漏風險。然而發展程度較低的東南亞國家,以及目前都還沒有制定碳定價機制的國家,將如何面對即將到來的碳關稅挑戰?

德智庫調查報告:亞太八國 支持、反對都有

有些國家將歐盟預計在2023年試行的CBAM機制,指控為貿易保護主義措施。中國生態環境部發言人劉友賓在7月26日的記者會上表示,這是「一種單邊措施,將氣候變遷議題擴張到貿易領域。這違反了(世界貿易組織的)原則。」

亞洲各國的意見也並非鐵板一塊。德國艾德諾基金會(Konrad Adenauer Foundation)在今年3月發布一份報告,分析亞太八國對歐盟CBAM的看法。八國包含澳洲、中國、印度、印尼、日本、新加坡、南韓和泰國。

根據2019年7月發布的聯合國貿易和發展會議報告,向歐盟出口這些產品的國家中,馬來西亞是唯一一個排名前20的東南亞國家。

不過,當年馬來西亞向歐盟出口的產值共230億美元,而上述產業別的金額只佔不到10億美元。

根據歐盟的計畫,2026年之前都不會在碳邊境機制下收費——在2023年至2026年的試行階段,歐洲進口國只需要收集產品碳排量的數據與資訊。CBAM正式上路後,將要求境外出口國向歐洲進口商購買「碳權」。

歐盟執委會補充,「歐盟進口商會需要購買碳權,彌補在歐盟碳價規則下,產品應付卻未付的碳價。」

非歐盟國家內部壓力 國內碳定價機制聲聲催

其實目前在歐盟內部,一項產品的二氧化碳及其他溫室氣體排放量,若超過歐盟法令許可,已經需要支付類似的稅額。

儘管如此,CBAM更進一步要求(尤其對於較難獲得碳排量數據的國家而言),進口商和出口國將必須提交證明文件。這也是為什麼,2026年之後才會正式開始收取相關費用。

CBAM的施行會對非歐盟國家產生壓力,並發展出自己國家的碳定價機制。歐盟執委會表示,CBAM的目標「也是希望鼓勵境外產業與歐盟的國際貿易夥伴,能夠走向同一個方向。」

接軌歐盟CBAM 東南亞燃煤大國的困境

在碳邊境調整機制下,如果境外生產方能夠證明,他們已經在自己的國家支付過金額相當的碳價,那麼歐盟生產方就可以不用支付碳價。

不過接受《德國之聲》(DW)採訪的分析師警告,這個制度也不一定能正面改善東南亞國家的氣候政策,尤其是對近年依然大量投資燃煤電廠的國家,像是越南和柬埔寨。

對於發展程度較低的東南亞國家,以及目前都還沒有制定碳定價機制的國家(例如印尼)而言,將會是更難克服的行政問題。

就算是分析師認為能夠順利與歐盟制度接軌的新加坡,也是直到2019年1月,才制定其國內的碳定價法案,向二氧化碳排放量超過一定限額的工廠課稅;以及直至今年才宣布將設立碳權交易市場。

「錢」景未明 亞洲國家關注歐盟碳關稅收益去向

艾德諾基金會也試圖了解亞洲國家對歐盟計畫的接受程度。他們在報告指出,歐盟是否承認區域碳定價機制——不論是既有的或正在規劃中的,將是其中一個關鍵。

像是在今年2月公布碳交易策略的中國,「就希望他們的國家碳排放交易系統能夠被認可」,這也是影響中國對CBAM態度的關鍵。

休布納說,另一個可能有爭議的問題是,歐盟要如何使用他們透過CBAM機制獲得的收益?這些錢會回饋給繳納費用的國家,協助落實氣候行動嗎?還是說這些錢只會進到歐盟的財庫?這將是亞洲國家的主要考量。

如果歐盟將部分收益投資於發展中國家的低碳計畫,接受度就會比較高,但如果只是回到歐盟預算,亞洲國家就比較可能負面看待這項制度。

報告也指出,若歐盟能與印尼合作,就如同過去在認證木材協議上的合作一樣,印尼可能會比較願意接受CBAM。

距離碳邊境調整機制正式上路還有將近五年的時間,而在這段期間內,歐盟得要想辦法向外國政府解釋這套複雜的系統,尤其其他國家可能會質疑歐盟的動機。

基金會的休布納(Christian Hübner)說,根據調查,新加坡並不反對碳邊境調整機制,「只要這是公平,而且符合國際規範與協議的機制。」報告也寫道,新加坡將會準備好應對CBAM,此制度雖然不太可能改變新加坡的氣候行動路徑,但可能會激勵星國,產生加速進展的效果。

不過,印度方面「強烈認為CBAM是一種貿易保護措施,以及對發展中國家的歧視,違反了國際法與國際協定。」日本的鋼鐵工業,則是在調查報告出版之前就已經反對CBAM,且「可能會持續反對」。

印尼的看法則「可能是負面的」,並深受他們目前與歐盟的棕櫚油貿易議題所影響。

全球兩大棕櫚油生產國,馬來西亞與印尼,都針對歐盟以環境因素為由逐步淘汰棕櫚油的計畫,批評為「貿易保護主義作祟」。

預料之內的反對聲浪 專家也樂觀看待「新的商業模式」

艾德諾基金會的這份報告,深度訪談了來自學術界、企業界、政府與公民社會的70位專家,身為報告第一作者的休布納說,他對於這樣的調查結果「不太訝異」。

但是休布納也強調,不是所有受訪者的觀點都是負面的。「在想了一下之後,同樣一群專家也表達了他們認為如何落實制度的意見。而且有些專家甚至認為CBAM帶來的效益會高過成本。」休布納告訴歐洲媒體《EURACTIV》。

發布這項重大氣候政策的歐盟副主席堤孟思(Frans Timmermans)說,CBAM對歐盟產業是「關乎存亡的措施」,他也警告,企業若為了逃避減碳政策的成本而外移至境外,將會造成「碳洩漏」的風險。

休布納指出,大多受訪者都承認碳洩漏風險。然而有些專家也說,碳邊境稅有機會創造新的企業模式,並朝低碳發展前進。「所以還是有專家抱持正面觀點」,休布納說。

智庫分析 歐盟-東協貿易短期影響有限

在CBAM的遊戲規則下,東協10國若要出口貨物至歐盟,因為要額外負擔稅額,是否將使產品競爭力下降,進而導致貿易量下跌?布魯蓋爾智庫(Bruegel)高級研究員加西亞-赫雷羅(Alicia García-Herrero)表示,短期而言對貿易的影響有限。

歐盟計劃在2023年至2025年間試行CBAM,在這個初期階段,將僅適用於鋼鐵、鋁業、水泥、肥料與電力進口,而這些產業別都不是歐盟和東協的貿易重點。

 

資料來源:環境資訊中心
圖片來源:Aj_OP


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