2019-12-30|作者:台達電子文教基金會/詹詒絜

【COP25十三】回溯COP25:一場談判失敗但周邊喧鬧的氣候會議

猶記去年聯合國第24屆氣候會議 (COP24),談判過程一波三折,最終在各國一次又一次的協商下,好不容易訂出《巴黎協定》規則手冊,將未來執行細節白紙黑字明文寫下。但是,當時針對部分條文的具體實踐,像是協定中的第六條(Article 6)(主責碳交易和其他形式的國際合作機制),各國並未達成共識,只能留給今年COP25來決定。

然而,今年的氣候大會卻命運多舛,起初從智利緊急落腳西班牙,而後談判過程又極度不順遂,不僅成為史上最長的一次氣候會議,甚至引發公民社會一次前所未有最嚴重的抗議行動,究竟這場會議的爭議在哪裡?又為氣候社群帶來哪些成果?

各國歧見未解 關鍵問題皆待議

先來瞧瞧本次會議焦點Article 6,相較於去年,談判過程更是舉步維艱。首先,雙重計算(double counting)的爭論持續在今年談判桌上燃燒,巴西一樣堅持進入國際碳交易市場的減碳量,仍可列入「國家自主貢獻」(Nationally Determined Contributions, NDC),而遭到許多國家極力反對。

針對《京都議定書》內所剩的「減排認證」(Certified Emissions Reduction,CER)和「溫室氣體分配數量單位」(Assigned Amount Units, AAU),是否可以持續在《巴黎協定》中留用,轉換成碳交易市場的額度,各國也是爭論不休,其中又以歐盟和小島國家聯盟為首的集團強烈反對,主要還是擔心剩餘的額度若流入市場,將造成碳價過低,如此很有可能使全球減碳野心減少25%。

不僅於此,到底碳市場的運作需不需要納入人權原則,國家也遲遲談不攏。會有這般考量,其實還得追溯至《京都議定書》時代,部分國家為了取得減排認證,傷害了一些在地社群或原住民權利。這次,大部分國家堅持採納,是為了避免歷史重蹈覆轍,但由於不同集團立場太過分歧,最後如同Article 6其他議題,懸而未決。

另外,本次談判還有一個瓶頸,是各國對共同時間框架看法不一。其實去年《巴黎協定》規則手冊出爐後,就想統一所有國家2030年後NDC的執行年限,而端看檯面上有的版本,就涵蓋「五年」、「十年」、甚至是讓國家自行選擇等多種選項,面對這般歧異,大會最終還是決定延到之後的COP再拍板定案。

(這次談判會場裡處處充滿劍拔弩張的氣氛。圖:詹詒絜)

歷經苦戰 會議仍有些微收成

不過平心而論,今年卻也不是一無所獲。這次在閉幕會議上,針對聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布的兩份《氣候變遷與土地》和《氣候變遷下的海洋與冰雪圈》報告,雖然僅以「注意到」(noted)一詞來弱化報告在決議中的地位,不過大會最終也要求明年公約附屬機構會議時,需為「海洋、土地和氣候變遷」議題舉行對話,督促各國重視這些生態圈內的減量和調適行動。有趣的是,巴西代表原本十分反對此決議,但在各國一面壓倒性的支持下,最後一刻放棄立場。

不得不說,氣候科學的重要性,在這幾年COP場域中是越來越顯見。原本主辦國智利,還特地成立科學部(ministry of science),由部長Andrés Oscar Couve Correa在COP期間召集了十幾個國家的相關部門首長,共同成立一個科學委員會,為談判提供建言。更吸睛的是,這次在高階氣候行動會議上(High-Level Event on Action for Climate Empowerment),秘書處安排現場與正於外太空執勤的NASA太空人進行連線,用從太空端觀察到的地球科學現象,讓現場國家代表明白氣候變遷是真的存在,這些都是前所未有的新嘗試。

而回到談判桌上,專門處理損失與損害(loss & damage, L&D)議題的「華沙國際機制」(Warsaw International Mechanism, WIM)也取得一些進展。儘管COP25最終決定撥用綠色氣候基金(Green Climate Fund, GCF)的款項,作為L&D的財務來源,而非照公民社會團體及開發中國家所願,另闢一項新資金源頭,但總算是讓這次會議種出一個成果。

不過話說回來,美國在今年L&D的談判上也鬧了一些插曲,主要是川普已宣示明年會正式退出《巴黎協定》,為了撇除L&D議題中伴隨的「咎責」及「賠償」問題,美國強烈反應L&D的討論應停留在協定締約方大會(Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement, CMA),不應再進入UNFCCC氣候公約的締約方大會議程,否則身為公約成員的美國,還是擺脫不了面對L&D議題的責任。


(大會秘書處首次嘗試與太空人連線,用太空端視角敘說氣候變遷。圖:詹詒絜)

同個會場兩樣情 周邊會議提更多行動可能性

縱使這次談判結果令許多人失望,討論氣氛也總是劍拔弩張,讓人不捏把冷汗都難,但鏡頭拉回會場的另外一頭,有著各式各樣的周邊會議和國家場館(pavilion),卻是完全截然不同的氣氛。

首先,有許多城市和企業不斷地在如此場域內加碼更大的減碳決心!比方說,自今年九月聯合國氣候高峰會(UN Climate Change Summit 2019)結束後,全球共有102座城市承諾在2050年前達到淨零排放(net zero emission),這次在COP25上,日本就有幾個城市代表,包含東京、橫濱、京都,為達標執行面現身說法,採用的手段包含城市百分之百再生能源、綠建築指令、種植類海藻生物來固碳等。另外在低碳交通一塊上,有不少地方政府代表現場做出承諾,要大量採購電動巴士、刺激共享運具的使用。而這裡頭,已有些城市原本就已加入C40城市氣候領導聯盟發起的「綠色又健康的街道宣言」(Green and Healthy Streets Declaration),幫助城市提升共享交通工具的使用率、減少城市街道上的污染車輛數量、鼓勵車隊運營商和私部門合作,以加速零排放車輛的過渡期。


(會場附近的地鐵隨處可見「氣候緊急」的標語。圖:詹詒絜)

以企業端來看,IKEA集團也在許多周邊會議重申2030年「氣候正效益」(climate positive)目標,而針對實際執行面,其氣候與能源經理Karol Gobczynski強調,集團盤算在2025年以電動車取代所有目前燃油運輸車,並投資更多再生能源發展,相信不久未來,IKEA的所有用電來源百分之百會是再生能源,傢俱貨物運輸(delivery)的過程也將零碳化。而事實上,這類以企業集團去帶動民間的低碳投資,是一個很好的示範。平心而論,平均一台電動車的價格仍高於一般燃油車,但如果這些國際大企業未來持續大量採購、創造更多的需求,就有可能把總體價格壓下來,讓一般民眾或甚至是政府部門可以負擔得起。

另外在財務端方面,這次由芬蘭與智利召集總共51個國家的財政部首長,發表一個「聖地牙哥行動計畫」(Santiago Action Plan),希望各國未來能制定合理的碳定價機制,讓國內總體經濟與財務政策,都有助於減緩及調適氣候變遷,甚至向市場釋放訊號,鼓勵私部門的資金投入氣候減緩(mitigation)與調適(adaptation)計畫中。接下來自2020年開始,預計所有簽署的國家將輪流舉辦會議及工作坊,讓行動計畫更落地。


(國際知名環團WWF特別在會場內成立一個「醫治緊急狀況」館,並在裡面提出各式各樣的氣候解決方案。圖:詹詒絜)

總體來說,這次COP25會場談判區和周邊會議區的氣氛天壤之別,這也讓部分氣候社群人士開始思考,是不是應該更激發非政府(non-state)角色的減量潛力,說不定還能讓整體全球氣候政策走得更前面。而回過頭來展望明年的COP26大會,即將在英國的格拉斯哥(Glasgow)發生,身上肩負的任務比以往更重。由於2020年是《巴黎協定》正式啟動年,面對這般時間壓力,要解決今年殘留下來的各種議題本就不容易,再加上近期英國選舉保守黨大勝,未來脫歐問題會怎麼影響COP26的主辦和談判,也是相當不可預知。

 

資料來源:台達電子文教基金會
圖片來源:UNclimatechange


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